"城市河流，让我们重新认识你"系列报道 纵深篇③
（水业中国网上海站8月29日讯）
“统筹牌”该怎么打？
水是流动的，从涓涓溪流汇聚成江河，河流的生命在不同的城市与地区之间延续。在河流治理中，如果没有上中下游的协同配合，河流的生命将是割裂的。
水是循环的，从雨水、地表水到地下水，城市里的水是一个复杂而又完整的系统。在河流治理中，如果没有各个环节的统筹规划，城市里的水将是孤立的。
只有从统筹治理、协调推进的角度出发，我们在审视城市河流时，才会有一个更广阔的视野；我们在城市河流治理的实践与探索中，才能找到高效、科学的理念与思路。
部门与部门：需统筹得法
坐拥“云山珠水”的广州是全国24个重点防洪城市之一，不仅容易遭受东江、西江、北江洪水袭击，而且频繁发生台风、暴潮等自然灾害。防洪因此成为珠江治理的首要任务。在广州市中心的星海音乐厅旁，珠江直立式堤岸就是按照“百年一遇”的防洪标准建立的。
同许多城市河流的治理一样，治污也是珠江治理的一个重点。通过截污改善河涌水质，广州已经告别了过去枯水期泛臭的珠江，鱼虾开始洄游，今夏市民“横渡珠江”的活动更充分检验了珠江的治理成果。
那么，广州的城市河流治理还要做什么？
有关专家指出，城镇水系作为人工和自然复合的生态系统，是由无数个相关的子系统有机构成的。如果只孤立地着眼于单个水问题的解决，有时只能使整体水环境陷入更为严重的恶性循环。在城镇河流的治理过程中，应综合考虑给水、排水、污水处理、再生利用、排涝和文化遗产、旅游等各种功能的有机结合，还要与城镇的园林绿化紧密相联，这样才能真正形成城镇水系统的良性运转。
因此，广州市的河流治理正向水资源、水环境、水生态功能的需求拓展，从过去只重视防洪排涝、治污，转向综合考虑防洪排涝、自然环境、地域文化等多种功能，引入国际通行的多自然河道整治理念。
广州市水利局局长张虎不无感慨地说：“这种转变是一个逐步认识的过程，我们一共走了四步：第一步主要满足防洪排涝的需要，堤岸工程采用浆砌石或钢筋混凝土直立式挡土墙；第二步开始建设亲水平台，保持景观水位；第三步引入生态堤的理念，采用简单的护脚防冲措施，上部种植花草，突出岭南水乡特色；第四步是在河道截污的基础上开展综合治理，通过北引水和南建闸重构广州水系，实现‘水清、水活、水满’的生态水系目标。”
“沿江”、“向海”的城市格局，要求水环境必须与广州城市发展同步。在广州，水作为城市的重要要素，已经纳入城市建设规划通盘考虑。
为此，广州市一方面要求水融入城市，服务于城市生活，另一方面在城市建设中充分考虑水的需要。城市规划实行蓝线控制，加强对河道的保护；河流治理工程与城建项目同步规划、建设；涉水、临水的重大城市基础设施、生产项目规划布局进行防洪评估、水资源论证和环保评估，减少对城市河流的人为干扰；把治水与城中城改造、中心镇建设统筹到一起。
荔湾区芳村片的下市涌整治从拆迁开始，就充分体现了把治水和城市发展统筹在一起的发展方向，截污、堤岸建设、道路、绿化、光亮等基础工程协调推进。如今，这里已呈现出“百里水网、十里长堤”的全新面貌，截污之后碧波流动，堤岸上的木栈桥和下沉式广场实现了人与水自然接触，绿地与人文景观互为交错。
“河涌的整治、珠江的整治，不是单纯的防洪、治污，而是与城市发展息息相关，广州市河涌治理要与旧城改造、城中村改造、市政综合配套、人文景观创建相结合，最终确保水安全、创建水景观、恢复水生态、挖掘水文化。”广州市市长张广宁的观点正是在广州市河流治理的不断实践中总结得出的。
城市水系的多功能和系统性，注定要求强化部门管理的协同性，必须全面地统筹城市中供水、排水、污水、节水以及与之相关的道路建设、园林景观建设等环节，统一规划，统一落实责任，分部门实施与管理。
目前，广州市形成了多部门按分工实现和谐治水的局面。水利部门负责治理水多(洪涝灾害)、水少(干旱)、水浑(水土流失)，市政部门和环保部门负责治理水脏(河涌截污、污水处理、污水排放)，环卫部门负责水面保洁。
为统筹水利和城建两大系统、市和区两级政府的力量，广州市政府先后成立“青山碧水蓝天”工程建设领导小组、珠江综合整治工作领导小组、污水工程治理协调领导小组及水系建设指挥部等4个协调机构，统筹协调城市河流治理工作。
令人欣慰的是，越来越多的城市开始打治理河流的“统筹牌”。
2005年4月，北京市流域综合治理工程正式启动。为保障工程顺利实施，北京市农委、发改委、财政局、国土局、水务局、林业局、农业局等部门联合制定了实施流域综合治理的意见，建立起多部门参加的流域综合治理联席工作机制。该工程将按照山、水、林、田、路、村统一规划，拦、蓄、灌、排、节、治(污)综合治理的方式开展，最终目标是通过工程的实施，使流域的生态、生产和生活功能得到充分发挥，促进经济、社会和生态环境的协调发展。
2004年9月，西安市灞河综合治理开发建设管理委员会成立。“从整治河流入手进行城市新区建设”这样一个崭新的思路呈现在人们面前。 灞新区把各区以前所做工作中的断头、空白衔接在一起，完成了6000多亩土地的整理，邀请经济社会学家对新区作出高水准的发展战略规划，对这个区域进行定位，分析优势劣势，设计适当的发展模式。
政府与市场：发挥各自作用
其实，在西安市灞河综合治理开发建设管理委员会成立几年以前，灞河流经的灞桥、未央、雁塔三区就开始依托这两条河流做起了水文章。灞桥区吸引上亿元社会资金，河道清淤、人工筑坝、天然蓄水，到2003年底灞河已蓄水近万亩水面。雁塔区在少陵塬东侧的河河道修成了雁鸣湖，也号称万亩都市水乡。以水为媒，引进开发商进行建设成为三区共同的筹资方式。
然而，两条天然的河流被分割为三段，每一段又被精挑细选出最精华的地方进行蓄水、造景，以便开发，河流的治理仅仅是开发的手段和其中的附带结果。过强的商业色彩制约着真正的河流治理和生态保护，没有人去了解灞河的生态现状，筑坝蓄出的一些水面已经出现了再度污染的迹象。
一个问题随之而来：在城市河流治理中，究竟能不能利用市场手段？
经过充分的调研，西安市最后选择了前期完全由政府操作河流治理，再由市场进一步开发的模式，从根本上解决了治理与开发联姻的弊端。目前，国家开发银行的15亿元贷款已经到位。这些资金将全部用于河流的治理和自然人文景观的梳理。
成都市的河流治理则采取了另一种思路。府南河的治理从一开始就运用了滚动开发筹集建设资金的模式，同时也实现了城市环境综合整治。
为解决城区段整治工程27亿元的投入问题，市政府与各方投资者建立伙伴关系，包括社会团体、社区协会、学校、房地产开发商和建筑公司等。以房地产开发为主体的社会资金在地块开发和滚动发展中投入25亿元。府南河中心段工程竣工，效益初步发挥，整治工程开始向上下游延伸。
沙河的治理也沿用了类似的模式。成都市沙河综合整治工程项目管理有限公司董事长杨祖华介绍说：“公司又名‘沙河管理办公室’，组建于2004年，流域三个区政府也入股公司。公司把沙河分成7个标段，每一个标段由一个专业公司进行管理。绿化管护、道路保洁、雨污清扫、城市照明工程以及管理设备和系统维护所需的大量资金，都是通过市场化运作配备的。”
成都的做法为什么能够发挥出高效率呢？关键还是“统筹规划”。政府作为项目的组织者，积极运用行政、经济和法律手段配置社会资源。除制定相关优惠政策外，还建立了专门机构和工作制度。
比如，成都市市长亲自任工程领导小组组长，抽调各部门人员组成工程指挥部，负责全部实施。各区政府、各相关部门主要领导被明确为第一责任人，负责工程衔接与协调。指挥部在工程实施中引入市场运作机制，按照国际惯例，实行公平竞争招投标，发挥广大民众参与监督的积极性，保证工程的进展和质量。
水是一种特殊的资源，水在被开发之后可以成为商品，水的自然属性与城市河流综合治理的需求决定了可以借助市场机制来优化河流治理的生产效率。
有关专家同时也提醒，供水、排水、污水处理、再生利用，以及园林绿化、拆迁安置、土地开发等可以充分利用市场手段，但河流治理同样不能失去政府的监管和统筹规划。各级政府部门需要综合运用法律、经济、行政、技术的手段，加强对河流治理的监管职权，尤其是强化规划体系中“绿、蓝、黄”等管制线的运用，强制性地保护城市水系生态和防污治污设施用地。
城市与城市：应协调得当
“渭河源头污染企业太多，加上沿线的污水都排入渭河，渭河水质在泾河、洛河、沣河等灌溉水源中已经被污染，但是这不在我们管辖范围内，我们对此也无能为力。”西安市余家抽水灌溉管理站的赵国梁说。
不仅是赵国梁，类似说法几乎在所有河流的治理中都存在。
从辽河的上游、中游到下游，都有关于治污“代价”的议论。上游的会说：如果没有辽河治污需要的关停措施，许多企业还可以继续存在，那么我们整个地区的经济面貌要发生很大的变化。而中下游的则有自己的一本账：上游污染了河水，给我们造成了很大损失，我们不光要自己治污，还要为上游的行为“埋单”。
2005年9月，成都市沙河治理成功入围舍斯国际河流奖，但最终未能获得这一国际河流的最高奖项。舍斯奖一位评委曾建议说，“一条河流的治理不能仅仅是流经城市的部分，还应该将上游和下游作为治理重点，只有全流域的环境改善了，才能使河流的水质保持健康。”
据专家介绍，参评舍斯奖的其他国家的河流治理“从雪山源头开始，一直跟踪到汇入大海”，而沙河仅限于流经成都市区的一段。据了解，在沙河上游凤凰河入口处，仍有黑汁状的河水流入沙河，这些污水大都由凤凰河沿线排放的生活污水汇集而成。
许多城市在整治河流之初大都将目标确定为“一湾清水，两岸绿荫”，结果在“两岸绿荫”之间却是“一湾浑水”。原因主要在于，上中游过度砍伐森林、开荒种地，加剧了水土流失，河水变得日益浑浊，洪涝灾害频发；随意筑坝、建库将河流分割成“连塘河”，改变了河水的时空分布，导致水生物的栖息地遭受严重破坏，生物多样性锐减，降低了河流的自净能力；工业废水和城市生活污水排入河流，河流的污染几乎无一例外地由上而下逐渐加重。
滋养了沿岸众多生命的河流为何落到如此境地？上、中、下游和相关利益方各行其是，缺乏统一有效的协调统筹，是最为重要的原因。而解决这一问题的关键，就是实行全流域综合治理。
四川省河网密布、水系纵横，被称为千河之省。为彻底治理水污染，四川省从江河源头抓起，确定以岷江、沱江、嘉陵江流域32条污染严重、对“三江”干流水环境安全危害较大的小支流为重点，全面实施科学规划、综合治理。
“辽河流域污染不仅是辽宁的事，辽宁将谋求与内蒙古自治区、吉林省联动治理辽河污染。”辽宁省发改委副主任陈世南表示。
谈到要采取的具体措施，辽宁省环境保护宣传教育中心吴世杰主任介绍说：“首先，二省一区把产业结构调整作为促进工业污染防治、提高经济质量的治本之策，在源头上降低污染物排放量；其次，要深化工业污染防治，二省一区政府要大力推行清洁生产。”
区域协调共同治理河流，以沈阳为首的辽宁中部七城市已经先行一步。《辽河、浑河流域七城市环境保护与生态建设规划》于去年11月编制完成，辽宁中部七城市的环保部门共同探讨了治理辽河、浑河的办法；由沈阳牵头，鞍山、抚顺、本溪、营口等七城市今年共同签订了《辽宁中部城市群(沈阳经济区)水环境综合整治一体化合作框架协议》。
“七城市的这一系列举动旨在通过制定统一规划，使用统一法规，共同消除目前‘上游污染，下游治理’的尴尬状态。”沈阳市环保局的孟宏兴奋地告诉记者。
据了解，今后辽宁中部七城市将开展中部城市群流域环境质量联合监控工作，成立城市群环境监测联合体。实现环境质量监测数据、突发性环境污染事故监测数据、环境监测科研成果的共享；加强流域水环境综合整治和水资源利用，推进饮用水源地保护区的建设。
“辽河流域新建的污染项目，将逐步推行上下游联审制度，即如果下游不同意建设的污染项目，上游部门将不得随意批准。”吴世杰对于这一做法颇为自豪。
同时，辽河流域内将禁止新建、改建、扩建化工、制药、造纸、电镀等严重水污染项目；禁止新建含磷洗涤用品生产项目，已建的限期转产或关闭；禁止销售和使用含磷洗涤用品。
“不谋全局者，不足以谋一隅”。
城市河流的全流域治理是落实科学发展观的根本举措和有效途径。在“十一五”规划的框架下制订全流域综合治理的专项规划和行动计划，以此来开展流域综合治理工作，我们期待这一天早日到来。
广州市的河流治理，与城市发展息息相关，与旧城改造、城中村改造、市政综合配套、人文景观创建相结合。
来源：经济日报
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（文章来源: 经济日报 2007-08-29）（水业中国网陈霁冬编辑）
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