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浙江省：城市污水处理产业化，台州的调查

（水业中国网上海工作站3月12日讯）城市污水处理产业化是指改革污水处理价格机制和管理体制，鼓励各类所有制经济积极参与污水处理投资和经营，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的污水处理投融资及运营管理体制，实现投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化，形成开放式、竞争性的污水处理建设运营格局。

据调查，2008年浙江省台州市城市污水排放总量大约是1.6亿立方米（按城市自来水供水量推算），集中处理率不到70%，未经处理的污水直接排入城市水系及相关流域，对江河沟渠水质及环境造成了严重的污染，直接威胁着社会、经济的可持续发展。为了全面掌握台州市城市污水处理产业化实施情况，笔者先后对全市的污水处理企业开展调研，并赴威海考察学习。

产业化发展现状

产业化运行机制初步形成。除椒江、黄岩、温岭和玉环由政府投资、企业化运作外，其它县市采用BOT、TOT形式运作，放开污水处理行业准入，引入市场竞争机制，实行公开招标选择投资企业，吸引社会资金投入污水处理设施建设，初步实现了投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化。

污水处理收费制度全面建立。台州市所有各县市区均已开征污水处理费，椒江区、路桥区、温岭市、玉环县居民生活污水处理费0.40元／吨以上、非经营性1.20元／吨以上，平均标准在0.80元／吨以上，温岭市最高，平均达到1.17元／吨，其它县市区收费标准略低于上述县市区。

基础设施建设步伐加快。目前各县市区都建有污水处理厂，污水管网和污水泵站配套建设也正在加快推进。椒江区已建成污水管线（一级）45公里，泵站12座；黄岩区已建成管线75公里，泵站9座；路桥区建成污水管网220公里，除金清镇、蓬街镇外，城区和所有镇（街道）已通网，城区管网覆盖率达85%以上。目前全市污水处理能力达到40万吨／日，污水处理率达到68%。

管理体制改革逐步推进。大部分县市区正逐步对城市污水处理、垃圾处理等事业性单位进行企业化改制。在政府投资已建成的污水基础设施和公共产品领域放开经营权，通过实行项目特许经营、投资回报补偿制度，对经营权实行招标出让和转让，盘活国有存量资产，实现政府经营性存量资产的再投入。

发展存在的问题

产业化程度不高，市场发育欠缺。目前台州市仍有部分县市区的污水处理单位尚未改制，仍然沿袭原有事业单位管理模式。垄断式的管理体制，缺乏活力的经营机制，不仅造成机构臃肿、人浮于事、运行效率低下，政企不分也使得政府对污水处理厂的监督难以到位，城市污水处理始终在低水平徘徊。部分已转制的企业，存在冗员过多、效率低下，政府难以承担企业转制过程中由于人员安置等原因所引发的改革成本。城市污水处理是一个相对垄断且综合性的产业，其发展需要包括投资、设计、建设、运营、技术设备配套以及咨询、服务等在内的各产业单元的相互配合，而台州目前与污水处理行业相关的设计、咨询、技术设备制造等行业发展程度不一，缺乏横向的强强联合。

收费制度实施欠到位，收费难以有效支撑运营。一是收费标准偏低。仙居县居民生活污水处理费只有0.15元／立方米、平均标准0.43元／立方米，三门县居民生活污水处理费0.25元／立方米、平均0.50元／立方米，天台县居民生活污水处理费0.25元／立方米、平均0.62元／立方米，即使收费标准相对较高的经济发达县市区也达不到省里规定的1.20元／立方米。而目前污水处理费平均成本达1.61元／立方米，最高的路桥区需2.13元／立方米，最低的天台也需0.83元／立方米。山东省威海市2008年居民人均可支配收入低于台州，但威海市区居民生活污水处理费达到0.80元／立方米。二是收费率较低。全市平均收缴率90.1%，较低的天台县和仙居县，收，缴率分别只有80%和80.3%。黄岩区部分企业认为污水处理费过高拖着不缴，到2008年底共拖欠污水处理费1520.74万元，截止到2008年底黄岩污水处理有限公司累计亏损3432.43万元。三是财政负担加重。2008年路桥区财政补贴283.7万元，2009年预计需补贴1400万元左右；天台县每年财政补贴需约200万元，其它县市区也有不同程度的补贴。威海市污水处理费基本征收、补偿到位，接近收支平衡，虽然也有部分缺口，但在政府可以承受范围之内。

配套设施建设滞后，污水纳管量偏小。尽管各地加大财政投入，污水处理基础设施近年有了长足发展，但污水纳管量偏小，与省“811环境污染整治”工作目标还有差距。各地都有部分城区污水未能纳管处理，玉环县污水管网只接通坎门一部分和城区一部分，其他地方尚未纳管处理；天台县只有天台工业园区纳管处理。全市还有约6000万立方米污水未经处理直接排放。威海市区和周边开发区的污水管网基本配套到位，沿河沿海的污水管道全线贯通，排污口多数并网，3座污水处理厂的运行负荷均保持在80%以上。

污泥数量大，处理费用高。随着污水处理厂建设进入高潮，随之产生大量的污泥。据统计，全市污水处理厂每天产生污泥大约300吨。随着污泥数量的不断增加，面临无场地堆放的困境，且容易造成二次污染。有的地方采取压饼后拉到垃圾场填埋，但成本比较高。

投融资体制不够健全，企业融资困难多。首先，产业化的投融资法律、政策不够完善。公用事业领域放开后，社会资本进入城市污水处理行业的形式、渠道和过程缺乏系统的规范，相关各方的责权利不明确，加大了投资风险。投资方会由于缺乏保障而谨慎投资或要求更高的回报率；政府监管部门在责权利不明确的情况下，一旦违约，需要承担相当大的风险与赔偿责任。国家对于某些融资方式的限制过严，也使本来已非常狭窄的融资渠道缺乏拓展的空间。其次，投资运营企业主体发育欠成熟。城市污水处理行业内缺乏优秀的企业资本主体，投资商水平参差不齐。大部分企业缺乏良好的业绩与信誉，一方面不具备在资本市场上融资的资格，不能满足上市或发行企业债券的资格条件；另一方面又缺乏足够的资金进行投资，而且除了政府政策性贷款之外，企业在金融领域也缺乏信贷基础。

激励机制不落实，优惠政策不明确。激励机制是推动产业化发展的重要手段，在一定意义上也表现为政府对污水处理行业的政策性补贴。但在中央制定相关政策中没有涉及污水处理行业转制后的营业税或所得税优惠问题，改制后的城市污水处理企业税负压力较大。国家四部委《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》中指出，政府对城市污水处理企业以及项目建设的生产用电按优惠用电价格执行。但在调研过程中发现，污水处理企业电价优惠难以落实，致使污水处理企业能源消耗费用占总费用比重较大。

对策与建议

统筹规划，有序推进污水处理产业化进程。要坚持“雨水与污水并重、管网与厂站同步；污水处理与污泥处置并举、污水处理与污水再生利用齐步”的原则，统筹安排城市供水、排水、污水处理、污泥处置和再生水设施的建设与发展，在制定城市水资源发展规划时，一定要把污水处理和污泥处置纳入其中，统筹规划，协调发展，切实纠正“重地上、轻地下”的做法，必须厂网并举，管网先行。要充分考虑不同地域产业和经济的特征，充分考虑市场化不同发展阶段的特征和需求，进行系统规划，积极有序地推进污水处理产业化工作。

加快建立适应市场经济要求的管理体制。2003年威海市按照政企分开的原则，对市区3个事业单位性质的污水厂全部进行了企业化改制，之后又通过BOT模式全部交由社会资本运作，使其完全与政府脱钩，成为产权清晰、独立核算、自主经营的市场主体。台州市是股份制的发祥地、综合配套改革创新示范区，理应在水务一体化改革上走在前列，可是实际情况与威海市相比明显落后。台州水务存在多头管理、多环节供水，导致水利用方式粗放、管理水平低下、运行成本高，人民群众反映强烈。要抓紧推进供排水一体化改革进程，加快污水厂事业单位的改制工作，彻底改变污水处理厂“吃财政饭、捧铁饭碗”的状况，确立其企业身份和市场地位，为污水处理产业化发展奠定坚实的体制基础。

调整产业结构，加快培育市场主体。一是整合产业，扩大产业主体的规模。城市供水、污水处理在技术和产业模式上存在诸多共性与关联，且有业务融合趋势，建议在进行产业整合时对城市供水、污水处理行业进行通盘考虑，以供水的市场化带动污水处理的产业化。二是积极推进投资主体产权的多元化，培育优秀企业主体。要打破企业资产的地方属性及区域经济的限制，以城市环境基础设施国有企业的产权多元化改革为产业整合的突破口，鼓励国外资本、民间资本以及其它社会资本，通过对传统行业企业的产权收购而进入污水处理产业的主战场。以资本为纽带，实现现有国有行业企业主体本身的产权多元化，从体制和机制上激活传统的行业主力。

完善污水收费体系，为污水企业高效运行提供保障。一是建立可行的收费及补贴政策。建议各县市区根据财政水平和支付能力以及当地居民承受能力逐步提高污水处理费收费标准，尽力达到或接近省里规定的标准，确保污水处理厂保本微利、正常运行。二是完善污水处理收费体系。应妥善选择污水处理费的征收载体，努力提高征收率。有条件的县市区可考虑设立公用事业收费联合服务机构，负责城市水、电、煤气、有线电视、垃圾处理费等公用事业的收费业务，逐步实现公用事业收费“一卡通”。

加快污泥处理厂建设，促进节能减排和污泥资源化利用。污泥处理处置规划应纳入城市（城镇）污水处理设施建设规划，在污水处理厂新建、改建和扩建时，污泥处理处置设施应与污水处理设施同时规划、同时建设、同时投入运行。路桥区2005年在建设污水处理厂时，投资200万元建成了日处理能力20吨的污泥处理厂，处理成本每吨约80元左右，比把污泥拉到垃圾场填埋成本还低100多元／吨，污水厂一年下来节约开支是非常可观的，且避免了二次污染。台州市三区每日产生污泥约200吨，建议在市本级集中建造一座污泥处理厂，把三个区的污泥进行集中处理，这样既节约投资、节约土地，又解决了污水处理厂的后顾之忧。

完善优惠激励政策，支撑污水处理产业良性循环。城市污水处理行业目前处于产业化、市场化初期，投资缺口巨大。同时由于污水收费体制的诸多问题，市场化体制不能完全支撑产业的良性循环，在各个产业环节中需要来自各级政府的补贴和引导，建议省、市政府根据国家低赋税、严征收的税收改革方向，鉴于污水处理的公益性属性，不征收营业税，新建项目自正式营业之日起，减免一年的所得税。同时建议电力部门要统一协调，对污水处理企业在经营期享受一定的电价优惠，减轻污水处理企业负担。

（来源：浙江经济，作者：梅跃森、周福友，上海供排水项目网helen编辑，2010年3月12日）