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保护水资源不该是“亏本买卖”（图）

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（水业中国网上海工作站8月18日讯）京冀所处的海河流域，是北京、河北两省市生产生活用水的主要来源。为了满足首都北京的用水需求，国家不断强化永定河、潮白河、拒马河上游地区的水资源保护，使河北省张家口、承德和保定部分地区事实上成为首都北京的地表水源保护区。但由于多方面的原因，始终没有建立起与上述水资源分配体系和功能区格局相适应、协调上下游地区和谐发展的水资源补偿机制。既严重限制了上游地区的可持续发展，又导致首都北京的供水安全难以得到有效保障，使该地区成为我国经济社会发展与水资源矛盾最突出的地区之一。

水资源短缺，已成为北京和冀北地区经济社会发展的重大制约因素

北京和冀北地区，是典型的资源性缺水地区，区内人均水资源量不足全国平均水平的1/8。在长达50多年的发展过程中，始终受到缺水的困扰和水荒的威胁。冀北地区多年平均人均水资源量不足300立方米，河川径流利用率高达90%，已超过国际生态及环境底线标准（40%）一倍以上；2007年，北京市用水量已超过当地水资源可供量11亿立方米，地下水超采量达到13.97亿立方米，水资源供求严重失衡。由于长期持续超采地下水，北京地区近5年地下水位年均下降速度超过1.1米，地下水资源储量已比上世纪80年代减少约80亿立方米。日趋恶化的水资源供求形势，直接影响首都北京国际型宜居城市的建设进程。
　　
由于严重缺水，北京和冀北地区也就成为典型的水环境脆弱区域――区域内河流干枯、泉水消失、水土流失、土地沙化、林草退化、水体污染严重。为消除河流污染、改善生态环境质量，国家和地方进行了长达30多年的重点治理。但直到目前，仍未从根本上恢复北京和冀北地区的生态环境和水环境质量。2007年，北京地区仍有51%的河流断面、20%的湖泊水面、39%的浅层地下淡水区未达到水环境功能区质量标准；冀北地区仍有占流域面积45%的水土流失区、19.6%的重污染河段和80%的城镇污水没有得到治理。官厅水库仍未完全达到饮用水功能标准。
　　
区域性贫困和脆弱的水环境，是首都北京供水安全的重大威胁。而为了满足首都北京的用水需求，国家不断强化永定河、潮白河上游地区的用水约束，持续实施了以增加下泄水量和改善水质为目标的汛期限水、应急调水和水源保护工程。2003~2007年，官厅和密云两大水库累计从上游地区应急调水6.42亿立方米。10年间，上游地区仅张家口和承德地区为保证北京用水而关停的企业就达520家。这既严重限制了上游地区的自我发展能力，加剧了区域贫困，拉大了区域发展落差，又没能有效保证北京地区的用水安全，首都北京缺水依然。为此，国家不得不投巨资建设南水北调工程。
　　
特殊的经济和政治地位，决定了北京地区在未来一个时期仍将是国家经济发展的核心区，现代化建设的重点地区，城市化和工业化进程仍快于其他地区。城市和区域的快速发展，必将进一步扩大对水资源和水环境的需求，有限的水资源总量和水环境容量将承受更大的压力。如果不及时深化永定河和潮白河流域水资源环境管理体制改革，运用市场机制调节水资源供求和配置，即使南水北调中线引江工程建成通水，仍难以用有限的水资源可供量满足日益增长的用水需求，区域的可持续发展也难以保障。
　　
现行水资源分配机制，难以应对北京和冀北地区日益严重的水资源短缺局面
　　
任何资源使用效率的提高，都是以其权属清晰和可转让性为前提的。只有权属清晰，资源拥有者才具有保护资源的内在动力；只有可转让并使出让方获得必要的转让收益，才能实现资源不断向效率更高的使用者转移，并从整体上强化所有资源使用者节约使用资源的意识和行为。
　　
目前，北京和冀北地区基本上沿用的是计划经济时期的水资源分配、调度、管理和运行机制，主要表现在：
　　
虽然有流域性水资源管理机构――海河水利委员会，但流域的主要水资源开发利用和保护工程设施，几乎全部由省级和市级行政区管理调度；
　　
虽然对水资源收费标准和工程水价进行了多次调整，但至今没有建立起流域一体化的水费定价、征收、分配和使用体系，区域间在水价及征收上仍然存在很大差距，水价没有充分反映水的稀缺性，水的价格调节作用难以得到有效发挥；
　　
虽然国内有些地区出于平衡水资源供求的需要，进行了水使用权界定和流转试点，但北京和冀北地区仍然沿用由水行政主管部门通过指令性分水计划确定不同水平年各行政区域用水指标的行政计划配置方式，很难调动起用水主体节水、保水和让水的积极性；
　　
虽然在北京市和河北省政府的推动下，进行了“稻改旱”节水补偿试点，但水资源市场化至今未提到流域管理机构的重要议事日程，现行不规范的水使用权流转机制、狭小的补助领域和临时动议式的补助方式，难以有效推动水资源的合理配置；
　　
虽然为改善北京和冀北地区水的涵养条件，保护首都北京地表水源水质，国家和地方政府实施了大量的水源保护、水源涵养和生态环境整治，但始终没有建立起行之有效的水资源和水环境保护补偿机制，水资源保护成本至今没有纳入水资源价格核算体系，上游地区各级各类用水和保水主体为保护水资源而付出的巨大损失没有得到合理补偿；
　　
虽然国家和地方政府根据上游地区水环境敏感程度，划定了水环境功能区，制定了水环境功能标准和相应的污水排放标准，但对于因提高污水处理标准而增加的工程投资和运行费用，至今没有明确的补偿办法。
　　
综上所述，正是现行水资源环境管理体制和运行机制的滞后，引发一系列“重开采轻管理、重权利轻责任、重索取轻补偿、重用水轻节水”等不合理倾向的存在和发展，难以调动用水主体节水、让水和保水的积极性，导致了水资源短缺与浪费并存的现象依然严重。
　　
建立合理的京冀水资源补偿机制是促进河北生态贫困地区可持续发展的有效途径
　　
当今社会,环境资源与大部分公共物品一样,存在着严重的误用与滥用。长期以来,我国存在着“环境无价、资源低价、商品高价”的不合理状况。为了流域源区生态保护与建设，政府与人民均付出了巨大代价,使中下游地区以及整个流域享受了生态的正外部性。但现实中,由于消费者和生产者在决定需求与供给时,很少考虑他们行为的外部效应,所以,在存在外部性时,环境资源的配置与利用很难达到最优状态。要解决这一问题,就必须建立相应的激励机制,进行必要的生态补偿。
　　
生态伦理学强调生存的伦理,水源区的居民也同样享有生存和发展的权利。如果上游地区如果得不到应有的补偿,整个流域如果缺乏科学合理的生态补偿机制,社会又如何实现环境公平与正义?按照生态法的理念,每个人应在平等的范围内承担普遍的社会义务。上游地区致力于生态保护,为中下游地区的经济发展提供了良好的环境屏障,中下游地区就应该对上游地区进行补偿。当上游为整个流域做了某一不可期待的牺牲时,只有补偿才能使上游地区牺牲的不平等转化为平等,才能使失衡的利益得以平衡。长期以来,由于缺乏必要的生态补偿措施,我国的生态环境保护与建设形成了“少数人负担、多数人受益;上游地区负担、下游地区受益;贫困地区负担、富裕地区受益”的不合理局面，就京冀区域而言，更是形成了“灯下黑”的典型现象――环京津贫困带的存在。
　　
环京津贫困带分布于张家口、承德、保定和沧州，地处京津冀众多城市的上风上水位置，是京津冀平原地区的生态屏障、城市供水水源地、风沙源重点治理区，包括32个贫困县，3798个贫困村，272.6万贫困人口(含低收入人口，贫困标准为625元/年，低收入标准为825元／年)。据北京市社科院2006年发布的《中国区域发展蓝皮书》，河北省环京津贫困带人均GDP、县均地方财政收入仅为京津远郊区县的1/4、1/10。国家要生态、地方要财政，农民要吃饭，这三方面的需求不一致，关系不协调，导致该地区持续贫困，也导致了国家很多生态工程投入大、成效低，未能取得明显的实效。
　　
近年来，环京津贫困带区域生态环境持续恶化、河湖断流干枯、湿地山泉消失、水土流失和污染、土地沙化、草场退化和沙尘暴的频繁发生，已严重威胁影响了京津冀地区生态环境、城市供水安全以及大气环境质量。如天津、唐山频繁出现供水水荒，北京多次供水危机和应急调水，官厅水库失去饮用水质功能，强沙尘暴天气增多……这些都与环京津贫困带的贫困性生态问题有直接关系。“环京津贫困带”现象的长期存在与维护“京津生态安全”之间的相互关联、相互影响的关系，再次揭示了统筹区域发展、统筹经济与社会发展、统筹人与自然、和谐发展的内在要求。

（来源：中国经济导报，作者：李岚、肖金成、高智，上海供排水项目网helen编辑，2009年8月18日）